2023年,最高檢黨組提出將“高質(zhì)效辦好每一個案件”作為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求。如何高質(zhì)效辦好行政公益訴訟案件?這要求檢察機關(guān)辦案人員積極轉(zhuǎn)變理念,牢固樹立質(zhì)效優(yōu)先導(dǎo)向,按照立案精準、嚴把入口關(guān),辦案精細、嚴把規(guī)范關(guān),效果精優(yōu)、嚴把結(jié)案關(guān)的“三精三嚴”要求,不斷提升行政公益訴訟檢察辦案的精準性、規(guī)范性,以“可訴性”作為促進提升辦案質(zhì)效的重要標(biāo)尺,做到行政公益訴訟案件“訴前求最佳”與“以訴保剛性”的結(jié)合。
一、利用“三段論”提升認定侵害事實、適用法律的精準性。檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中,要遵循“三段論”分析法,即大前提(法律法規(guī))—小前提(公益受侵害事實)—結(jié)論(行政機關(guān)應(yīng)該履職)。存在社會公共利益或者國家利益受侵害的事實或隱患,是行政公益訴訟啟動的第一道關(guān)卡,必須調(diào)查清楚公益有沒有被侵害,精準確定小前提。同時,還要特別注意公益訴訟檢察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督的區(qū)別,二者的關(guān)鍵區(qū)別在于案件是否具有可訴性。在確定公益受侵害事實的情況下,再確定應(yīng)適用哪部法律法規(guī),做到精準確定大前提。由于行政公益訴訟檢察監(jiān)督涉及不同專業(yè)領(lǐng)域,檢察人員不能僅看表面事實,還需要吃透弄懂專業(yè)知識,必要時可以邀請專家學(xué)者予以支持。比如,特種設(shè)備安全法中規(guī)定“大型游樂設(shè)施”屬于特種設(shè)備,那么充氣城堡是否屬于大型游樂設(shè)施?經(jīng)研究,充氣城堡雖然體型大、存在一定危險性,但沒有被列入《特種設(shè)備目錄》,因此不屬于特種設(shè)備。再比如,“轉(zhuǎn)馬類”設(shè)備被列入了《特種設(shè)備目錄》,那么“旋轉(zhuǎn)木馬”是否當(dāng)然屬于特種設(shè)備?根據(jù)法律規(guī)定,并不是所有的旋轉(zhuǎn)木馬都是特種設(shè)備,只有符合一定轉(zhuǎn)速和高度的才是特種設(shè)備。據(jù)此,如果檢察人員想當(dāng)然地以特種設(shè)備的標(biāo)準去認定充氣城堡、旋轉(zhuǎn)木馬存在安全隱患,進而得出公益受到侵害的事實,適用特種設(shè)備安全法,就屬于沒有精準確定受損法益及應(yīng)適用法律,在此基礎(chǔ)上辦理的案件不具備“可訴性”。
二、“四步走”確保確定監(jiān)管主體的精準性。行政管理涉及社會問題的方方面面。精準鎖定某一受損公益的監(jiān)管主體,可從以下四步進行把握:第一步,看具體的法律法規(guī)等是否明確規(guī)定受損公益由哪個部門負責(zé)監(jiān)管;第二步,如果法律法規(guī)等規(guī)定的監(jiān)管部門在現(xiàn)實中不存在,則需要找到具體負責(zé)該項職能的部門,如公路公益受損問題的主管部門根據(jù)法律規(guī)定應(yīng)為公路局,機構(gòu)改革后公路局更名為公路發(fā)展中心,屬于事業(yè)單位,隸屬于交通運輸局,還有一些地方交通運輸包括公路的職能歸自然資源規(guī)劃和建設(shè)管理局管理,這需要辦案人員做好調(diào)查工作;第三步,看受損公益可能涉及監(jiān)管主體的“三定方案”(各級機構(gòu)編制部門對所轄范圍內(nèi)的機構(gòu),在單位初設(shè)或機構(gòu)改革過程中有重大變更事項時,頒布實施的綱領(lǐng)性文件),找出職能定位及彼此之間的差別;第四步,看監(jiān)督對象是否實際履行對涉案公益保護的監(jiān)管職責(zé)。通過以上四步,基本可以精準確定監(jiān)管主體。
另需注意,一些行政機關(guān)對某一公益事項具有監(jiān)管職能,但沒有行政處罰權(quán),處罰權(quán)統(tǒng)一由其上級機關(guān)行使,那么該行政機關(guān)能否作為公益訴訟檢察監(jiān)督的對象?實踐中,這一問題存在爭議。否定觀點認為,該行政機關(guān)沒有行政處罰權(quán),不能以自己的名義對外進行行政處罰,根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,其不能作為行政訴訟的被告,自然也不能作為公益訴訟檢察監(jiān)督的對象。筆者認為,該行政機關(guān)可以作為公益訴訟檢察監(jiān)督的對象,行政公益訴訟的核心目的是督促行政機關(guān)履職,修復(fù)受侵害的公益,而不是針對行政機關(guān)的行政處罰或者讓行政機關(guān)作出行政處罰。對于公益受侵害事實,該行政機關(guān)可以行使監(jiān)督管理職權(quán),運用公共權(quán)力修復(fù)受侵害的公益,其是否具有行政處罰權(quán)與是否能夠有效修復(fù)受損公益之間沒有必然聯(lián)系,對于需要進行行政處罰的線索,該行政機關(guān)可以將其移送上級機關(guān)協(xié)同處理。
三、從“兩方面”提高對策建議的精準性。能否讓受損公益得到有效修復(fù),達到“訴前求最佳”的效果,檢察建議的“精準性”起關(guān)鍵作用?！熬珳市浴卑赋鰡栴}的精準性和提出解決對策的精準性。一方面,檢察機關(guān)要認識到檢察公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴,公益訴訟檢察工作不是大包大攬,不能代替其他部門行政職能。對于公益受侵害事實,行政機關(guān)可以在行政權(quán)力范圍內(nèi)采取一種比較恰當(dāng)?shù)穆穆毞绞绞蛊浠謴?fù),而檢察建議書的建議內(nèi)容自然不能以司法替代行政,剝奪行政機關(guān)的行政自由裁量權(quán),甚至行政相對人的救濟權(quán)利。另一方面,檢察建議也不能“一發(fā)了之”,必須考慮檢察建議提出的問題是否具有合理性、提出的對策是否具有切實可行性。如針對文物保護行政公益訴訟案件,多數(shù)涉及資金投入的問題,行政機關(guān)爭取不到資金也無能為力,因此文物修復(fù)的急迫性以及提出修復(fù)文物的建議是否具有合理性,值得辦案人員認真調(diào)研。再比如,為何老舊小區(qū)易發(fā)生“飛線充電”問題,根本原因在于其沒有地方充電,這不是應(yīng)急管理部門查查就能解決的問題,而是涉及社會治理的綜合問題,需要檢察機關(guān)攜手多部門共同推動。所以,檢察公益訴訟問題找得準不準,提出的對策行不行,直接影響到案件是否具有“可訴性”。檢察機關(guān)從訴前程序的發(fā)現(xiàn)線索開始,就應(yīng)突出考慮案件可訴性的問題,以突出抓好訴前精準性來提升可訴性,落實高質(zhì)效辦案。
(作者單位:河南省焦作市山陽區(qū)人民檢察院)
來源：正義網(wǎng)
